摘要：改革开放初期，包产到户先是被禁止，后被允许在贫困地区推广，直至在全国范围内展开。尽管这一过程的根本动力在广大农民，但不可以简单地描述为农民选择双包到户。实际上，根据各地双包到户推行的实际情况，中央在每个阶段都给予了明确的政策指导，经历了三次政策转向。中央关于双包到户的政策转向也在各省的政策规定中反映出来，各省的相关政策规定虽不是亦步亦趋，但也基本与中央保持一致。三次政策转向反映了从中央到地方的领导人受限于包产到户仅适用于经济贫困地区的认识，意在限制双包到户的范围。但实践最终证明双包到户并不受经济发展水平的限制，家庭联产承包责任制在全国范围内得以确立。

   作者：刘照峰〔中国矿业大学（北京）马克思主义学院讲师〕

改革开放初期，家庭联产承包责任制在全国范围内逐步确立，极大地提高了粮食产量，短时间内解决了广大农民的温饱问题。那么，“双包到户”如何在几年的时间内几乎覆盖了中国的绝大多数地区？关于这一问题，既有研究侧重于基层的双包到户实践得到中央的认可，并以中央文件的形式肯定下来的过程。不过，问题在于，1980年75号文件仅仅肯定了“三靠”地区可以推行双包到户，1982年一号文件也只是把双包到户作为责任制的一种形式肯定下来。那么，双包到户特别是包干到户如何成为各地占主导地位的责任制形式？部分相关研究注意到双包到户从贫困地区推向经济一般地区直至发达地区的过程，也对相关政策的演变过程作了一些梳理，但仍然存在进一步讨论的空间。本文拟综合运用各种类型资料，揭示双包到户从被禁止到在全国推行的全过程，厘清三次政策转变的演变脉络：第一次是突破不允许包产到户的限制，双包到户向贫困地区拓展；第二次是分三类地区推广责任制思路的提出与放弃；第三次是肯定包产到户（包干到户）的广泛适应性，双包到户向经济发达地区拓展，直至在全国确立。与此同时，本文还兼顾不同省份在包产到户政策演变不同阶段的政策规定以及背后的多重考量。囿于篇幅，本文着重梳理不同省份在政策转变关键节点的政策规定。至于更为翔实的讨论，则有赖于对不同省份的具体研究。

一、转折初期的包产到户实践

1978年中共中央工作会议和十一届三中全会着眼于调动亿万农民的生产积极性，确定放宽农业政策，保护生产队的自主权，鼓励建立农业生产责任制。但针对包产到户问题，中央仍采取限制态度，规定“不许包产到户”“不许分田单干”。不过，宏观政策环境的宽松为少数省份包产到户的实践留出了空间。一方面，以经济建设为中心成为既定方针，中共不准备延续过去的政治运动；另一方面，面对不同意见，中央用说理的而非政治批判的方式解决问题。因此，在大多数省份仍对包产到户持禁止态度的情况下，少数省份或明或暗地允许了地方出现的包产到户现象。在中共十一届四中全会前，安徽省委第一书记万里主持下的安徽省独树一帜，支持包产到户的地方试验。1979年2月6日，安徽省委常委会就决定在肥西县山南公社进行包产到户的试验。有学者认为，这次会议“在农村改革史上有着划时代的意义”。山南公社包产到户的试验结果得到了新闻界、社会科学界的关注，并进入中央的关注视野，为中央支持包产到户提供了依据。

1979年9月，中共十一届四中全会修改并正式通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”改为“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”。从“不许”到“不要”，语气缓和了，在政策上放宽了一步。中央政策这一细微变动亦在地方有所反响。在邓小平表态支持包产到户前，除安徽省进一步放宽对包产到户的限制外，就笔者所见，内蒙古自治区、云南省、山东省、贵州省也突破了中央规定“孤门独户”的范围。

1980年1月2日至11日，万里在安徽省农业会议上又率先给包产到户上了“地方户口”，明确肯定包产到户是联系产量责任制的一种形式。当然，万里此时也并不主张在所有地区都采取包产到户的责任制形式，他认为包产到户“只能限于居住特别分散的偏僻山区和某些长期低产落后的穷队，不能任意扩大范围”。

与此时安徽省委态度相似的是内蒙古自治区委第一书记周惠的表态。内蒙古自治区部分贫困地区在1979年即开始试行“口粮田”。比如商都县卯都公社的三面井大队就在1979年春试行“口粮田”，调动了社员积极性，达到了个人和集体“双丰收”。三面井大队的这一举措得到了商都县委的肯定，商都县委认为这一办法“是一种使农民休养生息，恢复元气的有效措施”。巴彦淖尔盟有18个生产队实行了“口粮田”，极大地调动了人民群众的生产积极性。1979年11月19日，新华社《内部参考》对内蒙古一些穷队试行“口粮田”的做法予以肯定，认为“从多数采取这个办法的地方看，效果是非常明显的”。1980年初，周惠进一步明确指出包产到户可以在群众要求下推行，并在一次会议的讲话中提出：“包产到户并不是单干，在某些地方群众有要求，搞也是可以的，但不能一般地推广。”就笔者所见资料，在中央未明确表态前，周惠是除万里外明确表达对包产到户支持态度的省委主要领导。需要指出的是，此时对包产到户的支持还仅限于党内讨论，在报刊上还见不到对贫困地区包产到户做法的支持。在公开报道中，在政策许可范围内的比较宽松的做法是多数农活（尤其适于机耕的）仍由生产队集体负责组织实施，只是把适合个人操作的部分田间管理农活，定工定产到田、责任落实到人。

也有其他少数省份虽不如万里和周惠的态度明朗，但也支持了部分贫困地区包产到户的做法。1979年11月，云南省委召开全省山区经济建设和民族工作座谈会，决定允许大约100万人口的部分少数民族地区采取包产到户。云南有一部分地区，“大概100万人口，原来的经济形态是原始社会，奴隶社会，一下跳到人民公社，一步登天”，安平生认为“这些地区干脆搞包产到户这种形式，或者搞群众创造的别的什么新形式”。这一讲话内容并未得到公开报道，不过几个月后，《云南日报》刊文支持分散山区采取“包工定产到人、联系产量计酬的生产责任制”，可看作对包产到户的委婉支持。

山东对包产到户的支持态度最初体现在对东明县分“口粮田”的支持。东明县是山东的贫困县之一，是全国200个、山东省16个、菏泽地区4个低产县之一，也是山东省内较早采取包产到户做法的县。1979年8月，东明县委召开全县三级干部会议，总结交流了实行“口粮田”的经验，确定在全县因地制宜地进行推广。山东省政府办公厅调查组于1980年1月肯定了东明县分“口粮田”的做法，认为“根据东明的具体情况，适当地分点‘口粮田’给群众，比光分点自留地，可以更有效地挖掘劳力潜力和土地潜力”。可以想见，这一调查报告得到了山东省委主要领导的认可。

贵州省长期生产落后，1979年全省“社员人均分配四十六元八角，口粮三百六十九斤，在全国是最低的”。面对层出不穷的包产到户甚至分田单干现象，贵州省委曾在一个时期内要求各地必须纠正，但强行“纠偏”的做法遭到了广大农民的自发抵制，于是省委在1980年3月停止“纠偏”。贵州省委书记王朝文在1980年3月17日省委电话会议讲话中肯定“一些长期生产落后、收入水平低、靠吃回销粮过日子的后进队”采取了“一些暂时性措施解决吃饭问题，比如‘指标到田，责任到人’，也可以允许，作为对群众的迁就和等待”。

总之，历史转折初期，在中央仍将包产到户限于“孤门独户”的范围时，除安徽外，也有少数省份突破了中央的政策规定。这些省份囿于中央“不许包产到户”的规定，默许了“口粮田”这样一种部分包产到户的形式。这些局部实践进一步丰富了包产到户的实践经验。其中，内蒙古自治区不仅默许了“口粮田”这一形式，而且对包产到户表达了明确的肯定态度。在1981年的农村工作会议上，杜润生在讲话中就肯定“安徽、内蒙先走一步试验了包产到户，效果好，才给七十五号文件提供了实践基础”。也就是说，内蒙古自治区包产到户的经验也为中央决策提供了参考。

二、中央肯定包产到户

1980年2月，在中共十一届五中全会上，支持包产到户的万里被选为中央书记处书记，4月又担任国务院副总理，并分管农村工作。不久后，邓小平就部分贫困地区的包产到户问题做出表态。1980年4月2日，邓小平同中央有关负责人谈长期规划问题，在姚依林汇报后，他明确表示：“对地广人稀、经济落后、生活穷困的地区，像贵州、云南、西北的甘肃等省份中的这类地区，我赞成政策要放宽……有的可包给组，有的可包给个人，这个不用怕，这不会影响我们制度的社会主义性质。”邓小平的讲话明确提到了贵州、云南、甘肃三个省份，为三省份率先放宽政策提供了依据。邓小平讲话中的“包给个人”则是包产到户的一种委婉表达。

邓小平的讲话在贵州、甘肃、云南等地得到积极响应。1980年4月30日，中共云南省委印发《邓小平同志关于编制长期规划的意见摘要》，并在通知中提出：“我省属于‘地广人稀、经济落后、生活穷困的地区’所占比重相当大……内地高寒、分散、贫瘠山区和边疆一些经济、文化基础十分落后的地区（包括勉强组织起来而生产又一直搞不上去的民族地区）允许采取多种组织形式，加强责任制，实行包产到户之类的政策。”

1980年4月底，甘肃省委第一书记宋平肯定了贫困山区可以实行责任到劳的“责任田”制度。他在讲话中提出，有些贫困山区，群众要求实行责任到劳动力的“责任田”制度，也应该允许；已经实行的，应积极帮助他们搞好。这里的“责任到劳动力的‘责任田’”也是包产到户的一种委婉表达。5月，甘肃各地相继传达“中央领导同志在全国长期规划会议上提出的甘肃等几个困难较大的省要进一步放宽农村经济政策的意见”。

如前所述，贵州省委的相关政策在邓小平讲话前就已开始转变。1980年3月，在贵州省委代理第一书记池必卿的支持下，省委通知停止对包产到户的“纠偏”。随后，省委常委、书记下乡调研包产到户，全国长期规划会议精神也传达到省委。5月中旬，池必卿主持召开连续九个半天的常委会，这次会议决定放宽农业政策，并起草一个正式文件。在文件起草过程中，《贵州日报》报道了开阳县委“明确以队派活、定产到组、包产到户等生产责任制都可实行，由群众自己选择”的做法，释放了省委放宽包产到户政策的信号。1980年7月15日，贵州省委正式下发允许推行双包到户的文件。

邓小平谈话中关于贵州、云南、甘肃等省实行特殊政策的指示，不仅影响到上述三个省份，而且对其他省份也产生了影响。就笔者所见，山东省就根据邓小平的这一指示，放宽了包产到户政策。分管计划工作的山东省副省长张敬焘在全省长期计划座谈会结束时提出：“小平同志在谈长期计划时提出‘政策要放宽’……允许集体经济不发达、社员生活穷困的生产队采取某些灵活的办法，如包产到组、包产到户等形式。”

1980年5月31日，邓小平在同胡乔木、邓力群谈话时，再次就包产到户问题表态。邓小平在此次讲话中，以安徽省的肥西县为例肯定了包产到户，这也就意味着肯定了安徽省包产到户的改革举措。6月19日，国务院领导在《关于当前农村政策问题的一封信》中也明确提出：“在那些困难、落后的地方，可以包产到户。”不过值得注意的是，他重点推荐了新华社《内部参考》1980年第50期刊登的陕西省米脂县孟家坪生产队推行的在生产队统一领导下、在专业化分工协作的基础上包产到人的做法。他认为，这种责任制形式“比一般地平均包产到户要好……不仅集体经济比较巩固的地方搞了包产到户的，应向这个方向发展；就是在那些落后的地方搞了包产到户的，也要逐步地朝这个方向引导”。这样一种责任制形式符合商品经济发展和专业化分工的需要，与农业现代化的发展方向相契合，也由此得到他的认可。

胡耀邦也在1980年7月的中央宣传工作会议上对包产到户问题做出明确表态：“有少数边远山区，或者地广人稀、集体经济长期没搞好的地方，中央不反对搞包产到户。但是一般的不要搞包产到户，而要下功夫搞好责任制，各种形式的责任制——责任到人，责任到户，责任到组。”由此可见，尽管胡耀邦明确支持贫困地区推行包产到户，但此时还不认为要在一般地区推行包产到户，且并未将包产到户看作一种责任制形式。

胡耀邦在这一时期关于包产到户的态度较少为研究者提及，但作为中央委员会总书记，他的表态不可忽视。在邓小平、胡耀邦等纷纷表态后，贫困地区推行包产到户可谓水到渠成。当然，尽管邓小平的讲话、国务院领导的信、胡耀邦的讲话均明确提出了贫困地区可以搞包产到户，但对于一般地区推行包产到户，三位中央领导人均持否定态度。由此可见，在中央看来，经济发展水平是推行包产到户与否的主要标准。

三位中央领导人的明确肯定，意味着包产到户的推行已经迈出了关键一步，各省此时也需重新考虑本省对包产到户的态度。但在叙述部分省份对包产到户的态度前，有必要对各省农村经济落后地区情况做一说明。农业部人民公社管理局以人均分配收入50元以下为准，对全国穷县、穷队进行了统计，全国28个省、直辖市、自治区（缺西藏）各年数字如表1所示。

表1 1977年至1979年各省、区连续三年人均分配收入50元以下穷县数量

表1显示，1977年至1979年各省、区连续三年人均分配收入50元以下穷县数量，超过20个的有五个省，分别为贵州、甘肃、河南、山东和云南；10个及以上的有九个省，除上述五省外，还有陕西、福建、河北和安徽。九个省、市未出现在上表，因为“北京、天津、上海、湖南、湖北、辽宁、吉林、黑龙江、青海9省、市，没有人均分配收入连续3年都在50元以下的穷县，其中北京、天津、上海、吉林4省、市在1977年至1979年3年中，没有出现过人均分配收入50元以下的穷县”。

农村经济发展水平构成各省是否放开对包产到户限制的关键变量。河南和山东两省均存在着相当面积的贫困地区，是除贵州外穷县人数超过1000万的省份，故而两省对包产到户的态度较为积极，均表示支持贫困地区包产到户。河南省明确规定“有些长期贫困的生产队，群众要求实行包工包产到户、‘大包干’、‘口粮田’的，也应当允许”。山东省委在写给中央的报告中，热情赞扬了包产到户在贫困地区的作用：“在一些生产条件差、管理水平低、经济收入少的地方（大都在鲁西北），实行包产到户、到劳力。这对调动社员积极性，改变贫困落后面貌很有作用。”不久后，《大众日报》刊文明确提出，农业生产管理中出现的“联产计酬的包产到常年固定作业组，包产到临时作业组、到户、到劳动力等形式”都是“适合当前农业生产力的发展，是农业生产客观规律的反映”。相比于山东省，河南省对包产到户的态度显得不够积极，这是由于河南省正在推行联系产量到劳力的责任制，河南省委常务书记、省长刘杰明确提出“生产责任制的发展趋势是联产到劳力”。

在其他没有显著穷县或显著穷县较少的省份，态度则有所不同。湖北省的态度是“一般不提倡包产到户。深山独户和生产很落后、群众生活很困难、集体经济很不巩固的少数生产队，允许在生产队统一支配生产资料、统一生产计划前提下，实行包产到户合同制”。《湖南日报》明确提出：“大田生产，除了山区居住很分散的孤门独户以外，以不搞包产到户为好。”

当然，经济发展水平也并非影响各省包产到户态度的唯一因素。比如陕西省的贫困县数虽然不少，但对包产到户仍限制较多。陕西省放宽了单门独户可以包产到户的规定，提出“一些居住十分分散、难于统一经营而又长期贫困落后的生产队，也可以允许包产到户”，但同时给予严格限制，“山区和比较贫穷、落后一些的社队，一般的也不宜搞”。

三、“三靠”地区允许双包到户

邓小平关于放宽农村政策的谈话是在人民公社体制框架内肯定包产到户，提升了包产到户的政治正当性，但并未中止关于包产到户的争论，许多省份依然反对包产到户。这显然不是主管农业的副总理万里希望看到的，他认为“有些反对的人手里掌着权，他不同意你就干不成”，进而向胡耀邦提议召开讨论生产责任制的省市区第一书记座谈会。1980年9月14日至22日，中央召开省市区第一书记座谈会，讨论农业生产责任制问题，尽管争议激烈，不过终究放开了对双包到户的限制。根据这次会议精神起草的中央1980年75号文件写上了“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定”。但当时的观念仍旧无法突破在非贫困地区搞包产到户，比如杜润生曾提及，他私下里征求“北京、广东、广西、湖南、湖北、吉林、辽宁、山西、河北等省领导人的意见”，他们都“希望在非贫困地区设个‘闸门’，以免包产到户自由蔓延”。因此，为了会议决议能够通过，文件总体肯定了“集体经济是我国农业向现代化前进的不可动摇的基础”，明确了“在一般地区，集体经济比较稳定，生产有所发展，现行的生产责任制群众满意或经过改进可以使群众满意的，就不要搞包产到户”。

75号文件下发后，一类省份虽然对贫困地区推行包产到户和一般地区不要推行包产到户做了区分，但由于贫困地区所占比例较高，包产到户迅速发展，达到50%以上。这类省份以贵州、甘肃等省份为代表。贵州省提出“集体经济巩固和比较巩固、实行统一经营的生产队，提倡采用专业承包联产计酬的责任制，也可以采用小段包工、定额计酬的办法；偏僻山区和贫穷落后的生产队，群众要求包产到户的应当支持，要求包干到户的应当允许”。《贵州日报》刊发社论，提倡专业承包联产计酬责任制。可见，贵州省并未在全省一律推广包产到户，提倡、采用的是专业承包联产计酬责任制。但由于贵州省贫困地区所占比例很高，到1980年12月，双包到户的比例已经接近80%，其中“包产到户、统一分配的，占18.6%；包干到户的，占60.8%”。甘肃省情况类似，根据1981年1月底统计，“实行包产到户这种生产责任制的，占生产队总数的70%多”。

还有一类省份在省内允许贫困地区推行包产到户，但是在集体经济较为巩固的地区推行其他类型的生产责任制。这些省、区有河南、河北、山东、山西、陕西、青海、四川、内蒙古、宁夏和广西等。1980年10月20日，《山西日报》刊发评论员文章，提出“在那些边远山区和贫穷落后地区，可以支持群众的要求，实行包产到户。一般地区，就不要实行包产到户”。在具体做法上，山西省委提出明确要求：“对该包产到户群众不要求包产到户的，应当支持他们包产到户；对不该包产到户而包产到户的，要做好工作，逐步引导到专业承包上来。”陕西省委主要领导在一次讲话中指出，“一些山区，少数生产队长期贫困落后，‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’，群众要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也可以包干到户”，不过“关中、汉中以及全省各地的川原地区，不要搞包产到户”。四川省委也作出类似规定：“边远山区和长期贫困落后的地区，可以包产到户。……除上述政策规定的生产队以外，其他地方不要搞包产到户。”广西壮族自治区的态度是“允许特殊条件下实行‘包产到户’，但并不是要提倡它、推广它”，“除特殊地区外，作为地、县、社党委、大队党支部的工作任务，主要是积极推广专业承包、联产计酬这种形式”。

虽然中央肯定了贫困地区可以包产到户，但也有部分省份坚持本省原则上不需要推行包产到户，包括黑龙江、吉林、江苏、浙江、江西、湖南、上海、北京、天津等省、市。吉林省的态度是“我省集体经济总的来说是巩固和比较巩固的，因此，就全省来说，不搞包产到户”。浙江省委第一书记铁瑛在台州地区农村工作会议上的讲话还透露出中央对部分经济发达地区包产到户的态度：“在中央召开的各省、市、区第一书记座谈会上，中央负责同志也肯定浙江、江苏、东北地区等省集体经济是巩固的或比较巩固的，不要搞包产到户。”江西省认为：“包产到户也有不少的弊病和缺陷……我们坚持原则上不搞包产到户。”湖南省委的态度是：“就全省来说，我们不需要也不应该推行包产到户。包产到户不是今后农村的发展方向。”实际上，上述地区经济条件相对优越，但并非没有贫困地区，其内在的逻辑还是认为传统的集体经济模式可以解决农业现代化和农民富裕问题，当然也担心一旦放开对包产到户的限制，包产到户就会迅速蔓延，冲垮集体经济。值得一提的是，在1980年75号文件下发前后，江西省对包产到户的态度反而由宽到严。此前，1980年7月16日，江西省委第一书记江渭清在一次讲话中明确提出，包产到户“也是生产责任制的一种形式”，“边远山区、单家独户以及集体经济不巩固、生产搞得不好、困难落后的地方，可以搞包产到户”。可见，此时江西省对包产到户的态度相当宽松，后来则予以更多限制。以往的研究大多强调1980年75号文件推动包产到户的一面，这当然是主流。但江西省的个案也提醒研究者应注意到1980年75号文件的多重影响，并由此加深对于农村改革复杂性的认识。

此外，由于部分市县领导思想转不过来，甚至还出现了硬纠包产到户的现象。1980年11月，重庆市委在一次会议中认为当地搞包产到户不符合中央文件精神，决定纠正，并要求限期在春节前一律纠完。有领导甚至说：“纠正包产到户必须一刀两断，一不要怕乱，二不要怕干部躺倒不干，三不要怕影响生产。减了产不由纠正包产到户的负责，而由搞包产到户的人负责。”在中央和四川省委的干预下，重庆市委纠正包产到户的做法才被叫停。浙江省诸暨县搞包产到户的生产队数目大大超出了“三靠队”范围，县委采取“一刀切”的做法，要求“把包产的田统统收上来”。实际上，上述措施并不符合中央的要求，也对农业生产造成了消极影响。尽管中央此时并不赞同在一般地区推行包产到户，但对于这一地区已经实行包产到户的，中央也明确指示：“如果群众不要求改变，就应允许继续实行。”

四、分三类地区确立农业生产责任制

上文提及，1980年75号文件划分了贫困地区和一般地区。对于在一般地区推行农业生产责任制，中央文件根据生产关系应适应生产力发展水平的原理，强调“在不同的地方、不同的社队，以至在同一个生产队，都应从实际需要和实际情况出发，允许有多种经营形式、多种劳动组织、多种计酬办法同时存在”。换言之，要因地制宜地推行不同形式的农业生产责任制。在多种责任制形式中，中央主要推荐了专业承包联产计酬责任制，也肯定了一些从事农业的生产队在田间管理、责任到人的基础上，发展为联系产量计算奖赔的做法。后一种责任制形式实质上就是联产到劳责任制的雏形，但此时中央还没有把这种责任制形式作为适合中间社队的责任制予以推介。对于中间社队，中央文件只是泛泛提出：“要尽力做好那些经济水平和管理水平属于中间状态的社队的工作。这类社队为数很大，约占百分之五十以上。它们内部不稳定的因素很多，容易接受外部影响，只有把这类社队的工作加强，才能稳定全局。”直至1981年初，分类指导推行农业生产责任制的具体思路才确立下来。

1981年1月1日至8日，国务院领导到湖北、河南、山东等地农村考察。包产到户对贫困地区改变面貌发挥着极大作用，给他留下了深刻印象。他在视察中明确指出，贫困地区推行包产到户的方针是坚定不移的，全国十大片贫困地区基本上都可以推行包产到户，先解决群众有饭吃的问题。河南省推行的联产到劳责任制形式，则提供了中间社队责任制形式的一种选择，得到了认可。他认为这种责任制形式适合于经济发展水平处于中等的地区，包产到户对这类地区的吸引力很大，如果不推行联产到劳，就很有可能倒向包产到户。因此，经济发展水平处于中等的地区推行联产计酬到劳是防止包产到户的积极办法。

1981年2月，国务院领导在接见四川省委和听取温江地委、新都、广汉县委汇报过程中有几次谈话，更为集中和清晰地反映了此时推行生产责任制的基本思路。他明确提出农业生产责任制应当区别不同地区，采取不同的办法：全国约占20%—30%的地区，集体经济比较巩固，生产逐年发展，生活逐步提高，应逐步走向专业承包联产计酬；大约占一半以上的中等地区，可以仿照河南的办法，联产到劳动力，逐步提高到专业承包；占20%左右的贫困地区，有1.5亿到2亿人口，可以推行包产到户、包干到户。在这三类地区中，他考虑的主要问题是占一半多的中间社队应推行何种责任制形式，因为如果没有有效措施，几年后全国包产到户的比例将达到70%。综合起来分析，有三点原因：一是这部分地区面积和人口所占比例最大；二是包产到户此时对集体经济较为发达的地区吸引力不大，而对这类经济发展中等水平的地区吸引力很大，甚至有全部包产到户的趋势；三是这些地区已经有了一些集体积累和公共财产，中央考虑如何发挥好已有集体财产的作用。

杜润生等人就国务院领导在湖北、河南、山东等地的调研情况，给党中央、国务院写了报告，并刊登于《内部参考》1981年第12期。当年3月2日，《人民日报》刊发评论员文章《总结经验，完善和稳定农业生产责任制》，表述了分三类地区推行农业生产责任制的政策导向。5日，《人民日报》又介绍了四川省委分三类地区推行农业生产责任制的思路，对于“农业经济水平处于中间状态的地区……耕地面积约占全省一半以上”，省委认为，“这类地区的有些社队实行生产队统一经营管理、统一分配的联产到劳责任制，效果很好”。27日，中央办公厅以14号文件的形式转发了上述调研报告，认为要解决“各地程度不同地存在着‘上边放，中间挡，戏到下面没法唱’的问题”，再次肯定了“困难地区实行包产到户稳定几年，大有好处”。此外，中办14号文件正式提出了“适于中间社队采用的一种责任制——统一经营、联产到劳责任制”。在先前的中央文件中，贫困地区推行包产到户，集体经济比较巩固、经济较为发达地区推行专业承包、联产计酬责任制的思路已经明确。这份文件则明确了中间社队的责任制形式，标志着分三类地区推行农业生产责任制的思路确立。以往研究对这份文件重视不够，但实际上它对多数省份的责任制推行产生了直接影响。1981年中办14号文件的作用存在两面性：一方面推动部分省份放宽政策，允许贫困地区推行包产到户；另一方面在一定程度上限制了非贫困地区采取包产到户的做法。

中央文件关于贫困地区推行包产到户的态度十分明确，且以“上边放，中间挡，戏到下面没法唱”的提法对阻碍包产到户的做法提出了委婉批评，这促使部分省份转变了对包产到户的限制态度。1981年4月9日，江渭清在地、市、县委书记座谈会上反思对双包到户支持不够，认为“对于在贫困、落后地区发展起来的包产到户、包干到户，我们研究、支持和引导不够”，并且对改革过程中不可避免地出现的一些问题看得多了，从而“助长了有些地方干部和群众顶牛的现象”。因此，江渭清强调：“在边远山区和贫困、落后的生产队，应当允许和支持群众搞包产到户或包干到户。”1981年4月30日，浙江省委下发文件，对“前一段有些地方发生硬并硬纠、和群众顶牛的现象”承担了责任，并决定“生产水平很低，集体经济很空，分配收入很少，长期处于贫困落后状态的生产队，群众要求实行包产到户或者包干到户的，应当支持群众的要求”。

与此同时，在中央文件的指导下，多数省份也明确了分类指导建立责任制的思路。经笔者统计，辽宁、河北、河南、山东、山西、陕西、青海、安徽、江西、湖南、浙江、广东、广西等地均按照三类地区推行农业生产责任制。需要注意的是，十一届三中全会以来，在中共党内，从上至下均对过去不尊重生产队自主权和农民意愿的问题有所反思。所以，各地在大致按照三类地区推行农业生产责任制的同时，纷纷强调要尊重基层干部和群众的意愿。

接任万里的安徽省委第一书记张劲夫于1981年3月14日至22日到河南学习农业生产责任制，“重点学习的是统一经营、联产到劳这个形式”，认为联系安徽省实际，打算在生产水平和经营管理水平处于中间状态但责任制形式还不够稳定的社队“引导参考运用‘统一经营、联产到劳’的形式”。4月4日，张劲夫向中央汇报了赴河南学习农业生产责任制的情况。《人民日报》第二天即对此做了报道，开篇即写道：“中共安徽省委第一书记张劲夫、中共河南省委第一书记刘杰最近对记者说：‘统一经营、联产到劳’的生产责任制比较适于中等经济水平的生产队，是一种有强大生命力和广阔发展前景的生产责任制。”对于生产水平和经营管理水平处于中等状态以及生产力水平比较高的生产队，江渭清分别推荐了“统一经营，联产到劳”和 “四专一联”责任制。他同时指出：“生产队有权自己选择生产责任制形式，上面不要包办代替，不要一纠二挡，重在正确引导。”广西壮族自治区党委第一书记乔晓光在提出分类指导原则的同时，提出了尊重群众选择的问题，且同样按照三类地区指导生产责任制的推行。与此同时，他强调领导的责任是“向群众讲清楚各种责任制的优点和弊病”，而生产队实行什么样的责任制，“最后的决定权属于生产队的多数群众”。河南省于1981年6月26日给各地下发了统一经营、联产到劳，包干到户和专业承包、联产计酬三种农业生产责任制的试行办法。河南省委第一书记刘杰同时强调：“尊重群众的意见和创造，实行因势利导的办法，不能采取不承认主义，更不能顶牛，党对群众只可以引导教育，不能强迫群众改变他们自己的抉择。”

农村经济发达地区和东北适于机械化地区对双包到户此时还存在不同认识。在多数省份支持贫困地区双包的情况下，吉林省才放开在贫困地区推行联产到劳责任制的限制。1981年4月18日，吉林省委召开加强和完善农业生产责任制座谈会，认为“搞统一经营，联产到劳的责任制，既能巩固集体经济，发挥集体经济的优越性，又能调动社员个人的积极性”，是“穷队治穷致富的良方妙药”，决定根据群众意愿在贫困队推广联产到劳责任制。作为农村经济发达地区的典型代表，上海市对双包到户的态度也比较谨慎。直至1981年9月，上海市仍明确规定：“郊区不准分田单干，大田作物不搞包产到户，不搞口粮田。”

总之，在农村改革进程中，中央曾根据经济发展的不同水平将农村划分为三类地区，并在不同地区推行不同种类的责任制。双包到户的出发点是为了解决贫困地区农业落后的问题；专业承包、联产计酬责任制则被看作是一种代表农村责任制发展方向的责任制形式；统一经营、联产到劳责任制则反映了中央既允许双包到户，但又担心双包到户的大潮会对广大的中间社队造成冲击，进而改变农村集体经营体制的一种复杂心态。

五、双包到户不再限制在特定贫困区域

分三类地区推行农业生产责任制的思路，将双包到户限定在贫困地区，并在农村经济一般和发达地区分别推行联产到劳和专业承包责任制。尽管从中央到各省均在分三类地区推行责任制的同时，一般性地强调了尊重群众的选择，但当群众的实践突破贫困地区的限制，在预定推行联产到劳责任制的经济发展一般地区实行双包到户，这一政策的局限性就体现出来了。例如，甘肃的靖远县黄河沿岸地区和临洮县洮河流域地区不属于“三靠”地区，所以两县便规定在这两个区域不推行双包到户，并且推荐了专业承包、联产计酬以及统一经营、联产到劳等形式，结果是“巩而不固，说而不服”，包含统一经营、联产到劳等在内的几种责任制形式均不符合群众意愿，出现了“上下‘顶牛’现象”。甘肃省委代理第一书记冯纪新到陇南各地调查时，发现一些队“自然条件、生产和生活情况都比较好，社员要求实行包产到户，社队干部顶着不干”。青海省也出现了类似现象，青海省委原来“确定把包产到户和包干到户限制在穷队的范围内，但实行的结果突破了这个界限”，省委调查研究室经过调查后认为，如果“只允许在穷队搞，有些绝对，实际上也控制不住”。

对选择各种责任制形式不尊重农民意愿的现象，万里率先提出批评。1981年5月20日，万里在会见第二期农业领导干部学习研究班全体学员时讲话，对不尊重农民选择的现象提出批评，认为有的同志忘记了让农民争取民主权利，改善生活，结果“发生了选择各种形式的生产责任制，却不让群众讨论，不尊重群众的意愿的事”。他反问道：“为什么我们的套套、本本才是责任制，群众愿干的不算生产责任制呢？”万里的看法在地方也有回响。辽宁省委书记郭峰认为万里的这一讲话“说得很深刻”，无论哪种责任制形式“只要群众赞成，又适合当地生产条件和干部的管理水平，就应采取哪种形式”。中共铁岭地委书记孙维本认为：“从实际出发，因地制宜，关键是尊重农民的民主权利……我们地区有的地方曾经按贫富分类，硬性规定人均收入六十元以下的生产队可以搞包产到户，六十一元以上都不准搞；还有些地方按地形分类，规定山区应该搞哪种形式，平原必须搞哪种形式，回过头来看，这都有点太绝对了。”山西省也强调：“包干到户究竟发展多大面，只能决定于农民的意愿，不宜规定什么限制，肯定不能只限于‘三靠队’的范围……分类指导应该在放手让群众对比选择责任制形式的基础上进行，不要强制农民服从我们的分类。”由此可见，辽宁和山西省此时的政策导向是在坚持分三类地区推行生产责任制的政策方针前提下，为其赋予更大灵活性。

也有部分省份放弃了分三类地区推行生产责任制的方针。先前对包产到户较为谨慎的湖南省的变化较为典型。上文提及，湖南省最初对包产到户的态度较为谨慎，这种态度在1981年初的湖南工作座谈会后发生了很大变化。1981年1月31日下午、2月1日上午，由胡耀邦主持的湖南工作座谈会在北京召开，形成了《湖南工作座谈会纪要》。该纪要指出：“在生产责任制方面，也应该多向别的地方学习好的经验……在边远山区和特别困难的社队，要敢于责任到人，包产到户。”湖南工作座谈会后，湖南省加快了纠正过去农村工作中“左”的错误、推行包产到户等农业生产责任制的进程。1981年5月14日，湖南省委办公厅下发的《农业生产责任制座谈会纪要（讨论稿）》提出“就全省集体经济的管理水平而言，大体可分为三种类型进行指导”的基本思路。16日，《湖南日报》在对农业生产责任制座谈会的报道中，亦公开表述了分三类地区推行农业生产责任制的思路。不过四个月之后，9月下发的《农业生产责任制座谈会纪要（修改稿）》就不再提及分三类地区指导，而是强调尊重群众的选择，提出“建立责任制，一定要尊重群众的意愿，走群众路线，把各种责任制的作法、利弊，交给群众，让群众选择”。

尽管在中间社队推行统一经营、联产到劳责任制遇到一些执行问题，但在1981年底召开的全国农村工作会议前，分三类地区推行农业生产责任制的思路仍未被放弃。1981年9月1日，《人民日报》刊发的中央办公厅、中央党校调查组所做报告《当前农村几种联产责任制的调查和意见》，仍旧指出：“三种形式的联产责任制大体上反映了我国农村现阶段生产力水平和干部管理水平的状况。”同一天出版的《红旗》杂志第17期刊发的中国社会科学院学者所撰调查报告同样指出，安徽省滁县地区和山东省的聊城、烟台地区都认为“贫困后进地方的社队适合采用包产到户、包干到户形式；富裕先进地方的社队适合采用专业承包联产计酬形式；中间地带的社队适合采用统一经营联产到劳形式”。面对执行中出现的问题，该报告予以明确回应：“类型划分只能作宏观指导方向上的参考，不能作为框框去套，更不能强加于农民，或同群众‘顶牛’。”可见，此时的中央政策导向也是总体上承认分三类地区推行生产责任制的合理性，但同时允许各地群众根据自身意愿选择生产责任制。

这一政策思路一直持续到1981年10月召开的全国农村工作会议。这次会议反映出来的突出问题是中间社队的责任制形式稳定不下来，“‘三靠’地区搞包产到户的问题，已基本上过去了；先进地区、发达地区搞专业承包，也已搞了”，但是存在的问题是“中间地带、中间社队稳定不下来”。根据全国农村工作会议上的统计，这一趋势十分清晰（见表2）。

表2 各类责任制发展趋势

表2反映出，尽管中央设想在中间社队推行的联产到劳责任制所占比例持续上升，但是和中间社队所处区域约占一半的面积十分不相称。与之相反，双包到户特别是包干到户比例呈现快速增长趋势。双包到户比例达到45.1%，包干到户比例为38%，超过了1/3。在各省中，双包到户占基本核算单位的比例一半以上的有11个省、区，分别为“贵州（96.2%）、安徽（84.6%）、甘肃（80.5%）、宁夏（67.8%）、广东（65.6%）、内蒙（64.2%）、河南（63.5%）、江西（60.5%）、福建（57.2%）、云南（55.9%）、广西（55.4%）”。根据各地的预测，在1981年冬1982年春，双包到户比例还将上升。各地预测结果如下：

辽宁、吉林：将分别从今年的9.2%和4%增加到20%左右；福建：从57.2%增加到90%左右；西藏：从46.6%增加到80%左右；浙江：从32.3%增加到50%左右；湖南：从29.5%增加到50%左右；广西：从55.4%增加到60%—70%；天津：从4.3%增加到25%左右；江苏：从6.0%增加到12.1%（已落实）；云南：八个地区预计将达到75%左右；河北：从37.7%发展到62.9%。

从上述省份的发展预测可知，双包到户会进一步蔓延至广大的中间社队。鉴于双包到户的此种发展趋势，杜润生曾在10月12日中央书记处接见时请示如何处理中间社队，中央领导的指示是“能明确就明确，不能明确就看一看，不要急”。由此可见，先前推荐的统一经营、联产到劳责任制形式未能满足中间社队的需要，双包到户特别是包干到户呈现大发展趋势。如果继续坚持在中间社队推行联产到劳责任制，则很有可能阻碍双包到户的推行。从《中共中央关于农村工作几个问题的通知（代拟草稿）》到正式定稿的1982年一号文件的相关变化中，也可注意到这一点。前者列举了几种在中间社队已经采取的责任制形式，包括“统一经营联产到劳，统一经营包干到户，统一经营包产到户，商品生产专业承包、口粮田包干到户”。但这些在正式文本中均没有作为适合中间社队的责任制形式出现。正式下发的一号文件在对经济发展水平较低和经济比较发达地区的责任制形式做出具体规定后，对中间地区仅使用了“在情况介乎二者之间的地区则宜二者兼用”这样模糊的提法。这也就标志着分三类地区确立生产责任制的思路被放弃了。但对于1980年中央75号文件提出的分类指导原则，中央仍未放弃，依然强调各地要确立和完善适合于不同地区情况的责任制形式，只是更加突出了尊重群众的选择。1982年一号文件一方面指出健全与完善农业生产责任制需要“按照中央一九八〇年七十五号文件精神，坚持因地制宜分类指导的原则”，另一方面则强调了“各级领导干部在指导群众确定生产责任制形式时，一定要下苦功夫向实践学习，向群众学习，尊重群众的创造精神，真正做到因队制宜”。对群众选择的尊重，加之取消了对中间社队责任制形式的限定，就为群众选择适合的责任制形式提供了更大空间。

中央放弃对中间社队责任制形式的明确限定，更多尊重群众的选择，其效果总体是积极的；但在放弃了分三类地区推行责任制的思路后，中央在具体推行何种形式的责任制方面反而有些缺乏明确的政策指导。这就造成部分参加会议的代表有些失望，国务院领导还专门强调，希望与会代表不要带着对改革的失望情绪回去。他解释说：本来大家希望这次会议有个大的突破，但今天听了，好像有点失望；实际上，75号文件刚刚实行，还将继续起很大作用，还有很大潜力，现在不是另外找到了一个更大的窍门，主要任务还是继续贯彻75号文件。此外，还有中央领导人强调：各地推行责任制的情况总的来说是好的，但有些问题一时还看不清楚，不要着急说得过死；除了继续完善，总结经验，还要继续注意群众在推行责任制中创造的新事物和带启发性的问题。可见，此时中央总的政策导向是给予农民选择的权利，观察农业生产责任制的发展走向，不急于肯定一种形式，否定一种形式。

中央政策转变后，不少省份纷纷调整本省政策，放弃对中间社队责任制形式的限定。对推行何种责任制形式，各省也未给予明确界定，大多一般性地强调因地制宜地选择责任制形式、尊重群众意愿以及做到有统有包等内容。江西省省长白栋材强调，要尊重农民有选择各种责任制的权利，不要硬性定比例、划框框，不要主观地推行一种形式、排斥和反对别的形式。甘肃省虽未在全省范围内分三类地区推行生产责任制，但也在经济较为发达的河西地区推行联产到劳和专业承包责任制，此时也有变化。1981年10月22日，甘肃省委下发文件，强调“河西地区……要坚持从实际出发，走群众路线，虚心体察群众的情绪和反映，真正把责任制的选择权交给群众，采取当地大多数群众乐意接受的最有利于生产发展的责任制形式，既不搞‘一刀切’，也不搞‘切三刀’”。11月27日，冯纪新在河西农业生产责任制座谈会上再次强调：“《纪要》中提出的以统一经营、联产到劳为主的作法，如果说对大家是个‘框框’的话，今天我在这里向大家检查，收回这个‘框框’，希望大家不要受《纪要》中提出的那几种责任制形式的限制。只要坚持社会主义方向，群众喜欢什么形式，就搞什么形式。”

总之，分三类地区确立责任制的思路被放弃的根源在于双包到户对经济中等水平的地区有着巨大的吸引力。为了保留集体化形成的水利、机械等公共财产和发挥集体统一经营的作用，中央曾设想在经济中等水平地区推广统一经营、联产到劳的责任制形式。但在实际推行过程中，有地方反映“这种形式稳不住”，群众更倾向于选择双包到户的责任制形式。统一经营、联产到劳反而限制了群众选择双包到户责任制形式。于是，中央虽然继续坚持分类指导建立责任制的原则，但不再简单地划分为三类地区，并突出强调了尊重群众的选择。

六、双包到户具有广泛适应性

1982年中央一号文件并未要求中间社队必须推行双包到户责任制，还强调不要认为“责任制只是包干到户一种形式”，但只要不再予以限制，群众多会选择双包到户特别是包干到户责任制。不过，经济发达地区以及东北适于机械化地区还被认为不适合推行双包到户责任制。经济发达地区包括两类地区：一类是沿海经济发达地区，包括江苏苏南、浙江宁波、广东佛山、山东烟台等；另一类是京、津、沪等城市郊区。它们的共同特点是机械化水平高，粮食产量高，工副业发达，群众对双包到户的要求不如贫困地区和中间社队那样迫切，领导主观上也认为这类地区不适合推广双包到户。东北适于机械化地区包括黑龙江以及辽宁、吉林的部分地区，这类地区的主要特点是土地肥沃，人少地多，适于机械化耕作，领导在推广双包到户上不够主动。明确双包到户的广泛适应性，尤其是对农村经济发达地区以及东北适于机械化地区也同样适合，又是一次认识的转折，这一转折发生在1982年下半年。

鉴于双包到户在贫困地区和中间社队的积极成效，发达地区也适应形势变化，更多发挥劳动者自主经营的积极性。1982年上半年，经济发达地区的一个整体趋向是向统一经营、联产到劳责任制的方向发展。这一年，《内部参考》第2期报道了宁波地区实行统一经营、联产到劳的生产队，“已占联产责任制生产队总数的百分之四十九点五”，且统一经营、联产到劳作为地区主要推行的一种责任制形式还在不断增加。《内部参考》第19期报道了记者对无锡县洛社公社的调查，记者对类似苏州这样的高产地区只宜推行联产到组责任制的观点提出了异议，并以洛社公社的调查说明“实行联产到劳责任制比联产到组更能调动社员的积极性”。同样作为经济发达地区，烟台地区地委书记王济夫也明确提出适合本地区的生产责任制形式为“专业承包、联产计酬到劳”。同年7月1日，《中国农民报》报道了烟台推行“专业承包、联产计酬到劳”责任制的做法。中共北京市委农村工作部写给北京市委的报告也提出，“在山区和平原粮区提倡专业承包、联产到劳”，如果实行联产到作业组，“作业组要适当划小”。

1982年下半年，经济发达地区的责任制形式则在联产到劳基础上再度发生变化。国务院领导于1982年6月19日至26日赴山西考察，发表了关于农业问题的讲话，让双包到户的推广再度升温，标志着分类指导原则被放弃。他在讲话中首先提出：“农业生产责任制，不是说到此为止了，农村生产关系也不是调整到这里就完了。”他着重谈到家庭或小组的承包单位在中国可能长期存在，并且以美国和西欧的农业均以家庭农场为主为例说明这一问题。他指出：“将来也不一定都再回到以生产队或大队为单位统一经营，像农民家庭式的承包制、小组的承包制，很可能在我国相当长的时期内存在。”7月12日，中共中央办公厅将国务院领导的讲话下发。此次讲话后，《人民日报》刊发报道，肯定包产到户、包干到户农业生产责任制“已成为多数人所公认的发展社会主义农业的‘阳关道’”。一周后，《人民日报》发表评论员文章，指出大包干是“联产承包的比较受欢迎的典型形式，它的优越性表现得更显著”。

这次讲话对东北适于机械化地区和农村经济发达地区均产生了影响。吉林省委书记张根生在北京治病期间，得知了讲话内容，于当年7月5日给吉林省农委写了一封信，明确提出“今年秋季全省普遍推行家庭联产承包责任制是完全可以了”。三个月后，《吉林日报》于10月15日刊发评论员文章指出：“包干到户责任制是社会主义性质的，应该支持农民搞这种形式的责任制。”为了贯彻落实国务院工作精神，明确农村发达地区的责任制形式，1982年9月10日至18日，中央书记处农村政策研究室和中国农村发展研究中心在无锡召开了经济发达地区农业生产责任制理论讨论会，参加这次讨论会的有江苏、浙江、山东、上海四个省（市）农业部门、社会科学院等。从这次会议内容来看，经济发达地区的责任制形式也逐渐向“到劳到户、包干分配”发展。一般省份内经济较为发达的区域在推行双包到户方面同样较为迟缓，此时也有了变化。10月21日，甘肃省农委主任黎中重新阐明了对大包干到户责任制的看法，认为大包干到户责任制不仅是解决贫困地区的有效办法，而且“在先进的生产单位实行后效果也是好的，是适应多数地区的”。山西省委也认为，包干到户“不但一般的核算单位可以采取，而且对一些生产条件好的，也是适宜的”。

1982年10月27日至11月23日，全国农村思想政治工作会议和全国农业书记会议在京召开。万里在讲话中指出：“现在有些经济发达的地区也实行了‘统一经营，包干分配’的责任制，应该支持和帮助他们。”11月11日，国务院领导与参加全国农业书记会议的同志座谈并讲话，明确改变了经济发达的地区不适合包产到户的观点。他认为过去把双包责任制看成只是那些生产水平低下的贫困地区所适合的简单办法，而经过两年实践，这种责任制形式在深度和广度上都大大前进了，成为当前农村中的主要责任制形式。从目前联产承包责任制的变动趋势看，在多种形式的生产责任制中，家庭联产承包责任制越来越成为主要的形式，可能只有很少的地方不能实行这种责任制。他强调说，各地要有一点精神准备，不要再堵它，不要再筑墙了。他进一步以江苏宜兴县包干到户的材料说明这一问题：家庭（或小组）联产承包责任制的推行，在很大程度上并不受生产力水平高低、多种经营内容多少的限制，不同地区都可以采用，原则是一样的，只不过具有不同的形式。宜兴县所在的苏南是全国农村集体经济最发达的地区之一，包干到户既然在本地区是适宜的，其他地区也没有任何理由再提出本地不适合包干到户。经过此次会议，中央推行家庭联产承包制的态度已十分明确。同一天，《中国农民报》对宜兴经验做了报道。截至报道时间，“全县实行包干分配的生产队已达77%以上”。五届全国人大五次会议的政府工作报告再次强调，大包干既适用于贫困边远地区，也适用于经济水平较高的富裕地区，“对群众乐意推行的家庭联产承包责任制或其他形式，一律不能去堵”。根据农牧渔业部公社局1982年11月25日的统计，一些省市双包到户的比例还不足50%，部分还不足10%（见表3），说明这一决定有着很明确的针对性。

表3 全国生产责任制情况表

根据表3数据，对当时29个省、直辖市、自治区双包到户的比例进行分段统计，则可得表4。

表4 各省、直辖市、自治区双包到户比例分段统计表

双包到户占比在90%以上的有11个省份，和1981年10月统计的双包到户超过50%的省份相比，多了湖南、陕西，少了内蒙古、河南；介于80%—90%的省份为内蒙古、西藏和山西、河南、四川；介于70%—80%的省份为新疆、河北、浙江和青海；介于60%—70%的省份为山东；介于50%—60%的省份为湖北；50%以下的为北京、上海、天津和黑龙江、吉林、辽宁、江苏，其中北京、上海和黑龙江的双包到户比例低于10%。双包到户占比低于50%的省份均包含农村经济发达地区和适于机械化地区。这两类地区在1982年底至1983年春向双包到户转变。1983年1月10日，铁瑛在《中国农民报》发文，以经济较发达的嘉兴地区的调查材料，说明家庭式的联产承包责任制“同样适用于经济比较发达的地区”。1982年12月24日，黑龙江省委第一书记杨易辰在地市县委书记会议上的讲话中提出：“无论哪种联产承包责任制形式，只要群众愿意实行，都要有领导地实行。”这次会议后，黑龙江省家庭联产承包责任制得到迅速发展，据1983年春节（2月13日）前统计，全省落实各种联产承包责任制的生产队已占总数的95%以上，其中“包干到户占百分之七十三，专业承包、包干分配占百分之七，农机队（组）承包和机、劳分包占百分之五，联产到劳（组）占百分之十”。

需要说明的是，在1982年中央一号文件对中间社队责任制形式不再限定的情况下，在群众要求下，多数中间社队责任制形式纷纷由联产到劳转向双包到户，但也有部分地区在1982年下半年后才陆续发生转变。一方面，山东、青海、陕西、湖北等少数省份在全国农村工作会议召开后的1981年底至1982年上半年仍在政策层面倡导联产到劳责任制，延迟了联产到劳向双包到户发展的时间。1981年11月，青海省委召开农村工作座谈会，仍认为统一经营、联产到劳的形式符合中间状态社队的生产力水平，应当坚持不变。1982年1月，陕西省委工作会议仍要求“关中川原地区和汉中坝子应以统一经营、联产到劳为主”。直至1982年8月，陕西省委才转变态度，提出“在川原灌区，大多数群众要求包干到户的生产队，应当支持，并积极领导，帮助搞好”。另一方面，部分地区干部仍对双包到户采取限制措施。例如，中共无极县委就以“大包干会破坏集体经济为理由，限制农民实行大包干”，并按照自身的主观愿望，“强行推行联产到劳一种形式的责任制，出现了和群众‘顶牛’的局面”。直至1982年下半年，无极县委才转变态度，对群众愿意推行的大包干责任制积极支持。

既往关于家庭联产承包责任制推行过程研究的叙述终点大多是1982年一号文件，因为这份文件明确肯定了双包到户的社会主义性质。但从政策演进的脉络来看，1982年一号文件并未明确农村经济发达地区和东北适于机械化地区是否适合采取双包到户的做法。自1982年下半年至1983年春天，上述两类地区纷纷采取双包到户，并不能简单地用包产到户向发达地区拓展解释，否则就会被误认为完全是基层干部和农民的自发举动。从上述考察可知，尽管双包到户的推行离不开基层干部和群众的支持，但也是在中央政策发生明确转变后，上述两类地区的责任制形式才纷纷转向双包到户。

七、结 语

有论者指出，家庭联产承包责任制从初露端倪到全面确立，经历了两次政策突破：第一次是“从中央明确规定‘不许包产到户，不许分田单干’，到允许特别贫困地区可以包产到户”；第二次是“明确规定包产到户（包干到户）不再限制在特定贫困地方，而可以由农民自主选择”。笔者赞同对前两次政策突破的总结，不过从各省最终确定家庭联产承包责任制的实际历程来看，还存在第三次政策突破，其主要内容是明确家庭联产承包责任制的广泛适应性，特别是以宜兴包干到户经验说明包干到户适用于经济发达地区。第三次政策突破后，家庭联产承包责任制作为一种最主要的责任制形式确定下来。

三次政策突破反映了中共中央对包产到户的政策经历了一个复杂的认识过程，这一认识随着群众实践的深入而不断深入。在1979年至1983年的大多数时间内，中央均主张因地制宜地推行各种形式的责任制，这也是对“文化大革命”时期“一刀切”推广大寨经验的反思。分三类地区确立责任制形式实际上是因地制宜地推行责任制的一个具体体现。随着群众实践的逐步深入，中央逐渐意识到双包到户这种形式对经济发展一般地区具有很大吸引力，江苏宜兴的经验也说明双包到户同样适合于经济发达地区。因此，中央逐渐把不同形式的责任制导向家庭联产承包责任制。

三次政策突破是就全国情况而言的，大多数省份经历了其中一两个阶段，只有省内同时包含经济落后地区、一般地区和发达地区的省份才完整经历了这一过程，山东、浙江、江苏等省份具备这一特点。《内部参考》1983年第14期报道了浙江省委书记陈作霖对浙江推行联产承包责任制的总结，浙江省包产到户的推行过程经历了从允许贫困地区包产到户、分三类地区推行农业生产责任制以及发达地区也同样适合双包等几个政策阶段。但像经济贫困的贵州省，在1980年75号文件后，“大多数生产队实行了包干到户的责任制”，并未经历后两个阶段。

各省份的包产到户政策表现出较大的区域差异，但这并不意味着各省份的相关政策没有与中央政策保持一致。实际上，各省份总体遵循了中央的政策规定。各省份的政策差异主要缘于中央政策的空间较大，各地在包产到户政策的探索过程中也并非与中央政策亦步亦趋。在对待包产到户的态度上，有的省份会表现为宽于中央的政策规定，有的省份会表现为严于中央的政策规定。各省在进行政策选择的时候，主要受两个关键因素影响。一是本地的经济发展水平。一般而言，经济发展水平较低的地区倾向于推行包产到户，而经济发展水平较高的地区倾向于不推行包产到户，这也是改革初期从中央到地方大多数干部的认知。所以包产到户整体上呈现从贫穷区域逐渐向中等发展程度的地区再向经济发达地区扩展的面貌和脉络。二是领导人对农业生产责任制特别是包产到户的认知。安徽省不是全国农村经济最为落后的省份，肥西县也不是安徽省最贫穷的县，但是肥西县能开风气之先，和万里对包产到户的正确认识密不可分。

双包到户的逐步推广过程反映了两种不同的思维方式：一种是政策上规定什么地区适合什么形式的责任制，这显然主要出于经济因素的考量；另一种政策思路则是更加尊重农民的首创精神。在改革推进的过程中，前一种思路逐渐让位于后一种思路。正如山西省委后来对“一刀切”问题所言：“如果真正出于社员要求，有利于发展生产，即使包干到户在一些地区成为单一的形式，也不能与‘一刀切’同日而语。反过来，转变并不出于群众要求，而只是领导上的一种愿望，那就会发生‘一刀切’。”为防止包产到户的蔓延，中央曾希望农民选择联产到劳和专业承包责任制，但农民冲破了这一愿望，纷纷选择包干到户责任制。最终，中央肯定了农民的选择，并将以双包到户为主要内容的责任制正式定名为家庭联产承包责任制。中共中央的智慧恰恰体现在尊重广大群众的选择，尊重群众的首创精神。

不管是给发达地区推荐的专业承包、联产计酬责任制，还是给中间社队推荐的统一经营、联产到劳责任制，都不算是成功的尝试。但是作为改革探路的组成部分，它们均不应被忽视。一方面，这些模式对后来确立的家庭联产承包经营责任制仍有影响。家庭联产承包经营责任制是统分结合的双层经营体制，并不是单一的家庭经营。后世研究者可以借此注意到前期所强调的统一经营理念的影响。况且，同为包干责任制，经济发达地区推行的责任制多为专业包干（体现在土地承包坚持以务农劳力为主，在企业和主要从事副业的人员只分“口粮田”，不包“劳力田”），不同于多数地区推行的户户包田的大包干，从中也能看到专业承包的影子。另一方面，研究者可以由此加深对改革的理解：改革是一个探路的过程，也许并不能立即找到最正确的选择，但只要坚持解放思想、实事求是的思想路线，总可以在不断探索中找寻到最佳的路径。

（原载《中共党史研究》2024年第6期，注释从略）